SEGURIDAD SOCIAL

El cambio de régimen jurídico en el IESS, del Código del Trabajo a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa

Sentencia; Dictada por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 3, con sede en Cuenca, dentro del Juicio Contencioso Administrativo No. 176.2001, propuesto por Germán Patricio Moreno

Briones en contra del IESS que acepta parcialmente la demanda y declara ilegales los actos Administrativos del IESS. 

Enfoque del problema

El contexto de la Sentencia tiene dos enfoques:
Primero: Establecer la validez y obligatoriedad o invalidez de las Resoluciones 879 y 880 en virtud de las cuales el Consejo Superior del IESS, pone bajo el imperio de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa a los trabajadores sujetos al régimen del Código del Trabajo.

Segundo: El reconocimiento o negación de los derechos económicos y beneficios sociales de orden individual adquiridos por los trabajadores, incluido la jubilación patronal, que parte de la demanda impulsada a través de la vía Contencioso Administrativo.

Constitucionalidad

Al primer enfoque: La decisión del Consejo Superior de ese entonces, de cambiar a los trabajadores del IESS sujetos al Código Laboral al régimen e imperio de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa vigente a mayo de 1.996, parte de una confusa interpretación de ese órgano Colegiado, de que los servidores públicos estaban comprendidos en los mandatos del inciso tercero del literal i) del Artículo 39 de la Carta Política, que prescribe que las entidades públicas no pueden ser delegadas a los otros sectores de la economía. Mientras que el inciso cuarto del mismo artículo invocado, señala lo contrario, que las actividades del IESS son total o parcialmente delegables a los otros sectores de la economía.

Análisis de la norma constitucional

La Carta política en vigor a la fecha de la demanda, que regía desde 1.979, ha sido objeto de varias reformas parciales o por etapas, que aclaran la confusión interpretativa, que indujo al Consejo Superior para que mediante resoluciones 879 y 880 modifique el estatus jurídico de los trabajadores del IESS, para someterlos a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa.

El Primer bloque de reformas a la Constitución, se publicó en el Registro Oficial No. 618 del 24 de enero de 1.995, El segundo y tercer bloque de reformas constitucionales se publicó en el Registro Oficial No. 863 de enero 16 de 1.986 y, posteriormente se hace una Codificación de la Constitución, publicada en el Registro Oficial No. 2 del 13 de febrero de 1.997.

Dentro del reordenamiento del artículo 125 de la Carta de ese entonces, fue disgregado y establecía lo siguiente:

a) En el Art. 72 de dicha Constitución disponía;

1. Que la función ejecutiva, judicial, los órganos electorales y de control y de las diferentes dependencias del Estado, sus servidores se sujetarán a las leyes que regulan la Administración pública, salvo los trabajadores del sector laboral, que seguirán sujetos al Código del Trabajo. Fuente: Artículo 49 de la Constitución, literal i)

2. En las entidades que integran el régimen seccional autónomo, sus servidores se sujetarán a las leyes que regulan la administración pública, salvo los que refieren al sector laboral, establecida en el Estatuto Laboral. Fuente: inciso 2o del literal i del artículo 49 de la Constitución Política del Estado

3. Las personas jurídicas creadas por ley para el ejercicio de la potestad Estatal, sus trabajadores se sujetarán a las leyes que regulan la Administración pública, cuando están destinadas para la prestación de servicios públicos o para actividades económicas asumidas por el Estado y las creadas por actos legislativos para la prestación de un servicio público.

En lo de fondo, la Constitución Política de ese entonces, trae consigo una nueva forma para establecer, si un servidor está sujeto a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa o al Código Laboral (incisos 3 y 4 del literal i del Art. 49) esto es, si las actividades se pueden delegar, y si estas entidades pueden asumir sus relaciones con sus servidores, y manifiesta que se regularán por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, con excepción de los obreros amparados por el Estatuto Laboral.

Por citar un ejemplo, las actividades del Banco Central del Ecuador no pueden ser asumidas por otro sector de la economía, disposición puntualizada en el Art. 61 de la Carta Política, de esa época

De igual forma, el inciso 4to. del literal i) de la Constitución de esa época, indicaba que las actividades establecidas en el Sector Público podían ser asumidas por delegación total o parcial, por otros sectores de la economía, y se regularán por el Código del Trabajo.

Todas estas disposiciones antes citadas, fueron reformadas por etapas, y en la actualidad están incorporadas en una sola Sección del Trabajo, determinadas en el Artículo 35 numeral 9 de la Constitución , y que rige desde 1.998.


4. Por último, el IESS, como órgano del sector público, por disposición del artículo 58 de la  Constitución  vigente  a  1998, en concordancia con el artículo 1, de la ley del Seguro Social Obligatorio No. 2001/55 publicada en el Registro Oficial No. 565 de 30 de noviembre del 2001, el IESS puede delegar parte de sus actividades de sus trabajadores al sector privado, a excepción de las actividades de los servidores que ejercen las funciones de administración, sujetos a las leyes pertinentes.

Este proceso de Reformas Constitucionales y disgregación  en esa época, produjo la interpretación impropia del Consejo Superior, de la Procuraduría General del Estado y del Ministerio de Trabajo, al confundir los efectos jurídicos de una delegación de actividades, con el cambio de régimen jurídico.


La actual Constitución de  Montecristi  nada expreso  dice  sobre  el cambio de régimen jurídico    y en base  al  análisis antes expuesto, se concluye que los trabajadores del IESS, tienen el derecho para reclamar, que el Consejo Superior, hoy Consejo Directivo del IESS rectifique las resoluciones número 879 y 880, es decir, que sus relaciones laborales con la institución aseguradora deben regirse por el Estatuto Laboral,  o la liquidación de la contratación colectiva ( segundo contrato)    a efectos de que estas resoluciones se ajusten a la Constitución y a la ley, en razón de que jurídicamente, solamente por ley, Decreto o interpretación de la norma Constitucional por parte del Congreso Nacional, podría un organismo del Estado realizar este cambio de régimen jurídico..

Segundo enfoque

En cuanto al reconocimiento o negación de los derechos económicos y beneficios sociales de orden individual adquiridos por los trabajadores, incluido la jubilación patronal, que parte de la demanda impulsada a través de la vía Contencioso Administrativo en este caso en particular, haciendo abstracción del criterio anterior, el análisis se centrará concretamente en las partes pertinentes de la Norma Constitucional referida a la Sección del Trabajo y al contenido de las Resoluciones 879 - 880 y otras dictadas por la Ex. Comisión Interventora sobre la materia, que trae la sentencia en esta instancia.

Mandatos constitucionales

Teniendo en cuenta el proceso de reformas a la Carta Constitucional antes descrito, y que en la actualidad están incorporadas en una sola Sección del Trabajo, en el Artículo 35 de la Constitución  que rigió  desde 1.998  para el caso que nos ocupa, amerita la cita y análisis siguiente :

Art. 35.- EL trabajo es un derecho y un deber social. Gozará de la protección del Estado, el que asegurará al trabajador el respecto a su dignidad, una existencia decorosa y una remuneración justa que cubra sus necesidades y las de su familia. Se regirá por las siguientes normas fundamentales:

Numeral 3.- El Estado garantizará la intangibilidad de los derechos reconocidos a los trabajadores, y adoptará las medidas para su aplicación y mejoramiento.
Numeral 4.- Los derechos del trabajador son irrenunciables. Será nula toda estipulación que impliquen su renuncia, disminución o alteración. Las acciones para reclamarlos prescribirán en el tiempo señalado por la ley, contado desde la terminación de la relación laboral.

Numeral 5.- Será válida la transacción en materia laboral, siempre que no impliquen renuncia de derechos y se celebre ante autoridad administrativa o juez competente.
Numeral 6.- En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales, reglamentarias o contractuales en materia laboral, se aplicará en el sentido más favorable a los trabajadores.
Numeral 7.- La remuneración del trabajo será inembargable, salvo el caso de pensiones alimenticias. Todo lo que deba el empleador por razón del trabajo, constituirá crédito privilegiado de primera clase, con preferencia aun respecto de los hipotecarios.
Numeral 12.-. Se garantizará especialmente la contratación colectiva, en consecuencia el pacto colectivo legalmente celebrado no podrá ser modificado desconocido o menoscabado en forma unilateral.

En la  constitución de Montecristi  los derechos  al  trabajo y a la seguridad  social están recogidas  sin alteraciones de fondo en el artículo 33  y 34

A estas normas constitucionales, hay que tomar en cuenta los derechos de los trabajadores contenidos en los artículos 4, 5, 8, 36, 55, 69, 71, 94, 95, 111, 113, 115, 120, 185, 188, 611del Código del Trabajo  con algunas reformas parches  

Los artículos 26 y 225 de la Ley del Seguro Social Obligatorio, el artículo 32 literal f) del estatuto codificado del IESS, el artículo 1588 del Código Civil, el Segundo Contrato de Colectivo de trabajo prorrogado en especial el inc. 2 del Art. 2.

Todas estas disposiciones constitucionales legales y de contratación colectiva, estatuyen derechos adquiridos, que en su conjunto garantizan el derecho al reclamo a las indemnizaciones planteadas por el recurrente  y otros en sentencias  similares.

En el orden administrativo y de legislación del IESS el Consejo Superior y la Comisión Interventora de ese entonces, dictaron en su orden las Resoluciones 879 y 880 de 14 de mayo de 1.996 y 114 del 22 de febrero del 2001.

La Resolución 879

Establece; que las relaciones entre el IESS y sus servidores se regulan por la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, con excepción de los obreros que están amparados por el Código del Trabajo, en aplicación al Artículo 31 inciso tercero literal g) de la Carta Suprema, en vigor en aquella época

La Resolución 880

En su artículo 1 establece que los derechos económicos y beneficios sociales de orden individual adquiridos por los trabajadores del IESS, incluida la jubilación patronal, se mantienen en beneficio de todos los actuales servidores del IESS, que cumplan con todos los requisitos establecidos por la Ley. Los servidores sujetos a la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa que ingresen a la Institución a partir de la fecha de expedición de la presente resolución, no estarán amparados por este último beneficio.

La Resolución No. CI 114

De 22 de febrero del 2001. En los artículos 4 y 5 se suprime las partidas presupuestarias de puestos de trabajo en el IESS.

Esta última Resolución se encuentra viciada de nulidad, en consideración a que la supresión de partidas, es un proceso reglado en la legislación interna del IESS y en el Decreto Ejecutivo No. 928 del 8 de julio de 1.993 publicado en el R.O. No. 236 de julio del mismo año, que, para su aplicación, debió cumplirse ciertas normas en forma obligatoria, como la redistribución de tareas y de recursos humanos, políticas de ascenso y promociones, la identificación de las reales necesidades del personal a través de una auditoria administrativa, lo relacionado al tiempo de servicio y al desempeño del titular del puesto en la institución, así como el levantamiento de cargas de trabajo y otras regulaciones internas.

Precedentes judiciales o jurisprudencia

Existen innumerables sentencias instauradas mediante procesos de amparos constitucionales, laborales ,Contenciosos Administrativos, que han fallado en forma parcial en favor de decenas de servidores del IESS  y también  en contra  , en casos similares al recurrente  de esta sentencia  monitoreada en este estudio de caso , pero siempre dejando el derecho de los accionantes para recurrir ante los jueces o instancias que crean pertinentes a fin de que sean resarcidos los derechos económicos de las partes, es decir, estos fallos deben ser considerados como derechos proyectivos de carácter individual y de ninguna manera como fallos jurisprudenciales definitivos para la generalidad de los trabajadores del IESS, incursos en estos procesos.

De igual forma , la Resolución emitida por el Congreso Nacional, el 8 de julio de 1.997, que demanda al Consejo Superior del IESS, la suspensión inmediata de las Resoluciones 879 y 880 del 14 de mayo de 1996, hasta cuando a través de las correspondientes reformas a la Ley de Seguridad Social obligatorio y al Código del Trabajo se expidan las normas de procedimientos para ampliar los dispuesto en el literal i del artículo 49 de la Constitución Política del Estado (hoy artículo 35 numeral 9) y que consecuentemente no tendrán valor alguno los efectos producidos por las citadas resoluciones, desde mi punto de vista, no debe producir efectos legales, ni ser considerados como precedentes jurisprudenciales definitivos, en razón de que este acto legislativo, no tiene fuerza jurídica capaz de Reformar la Constitución ni la ley, en virtud de que no cumple con los requisitos establecidos en el Art. 69 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, porque los actos legislativos en nuestro ordenamiento jurídico, que no creen o extingan derechos ni interpreten ni modifiquen la Ley, solamente tienen el carácter de simples acuerdos o resoluciones Fuente Art. 91, de la Constitución.

Comentarios generales sobre la sentencia en los reclamos de orden económico

1.    La sentencia a lo largo del proceso, justifica el recurso de plena jurisdicción o subjetivo, que es la reivindicación del derecho de orden económico del recurrente, por el reconocimiento tácito por parte de los funcionarios del IESS, sobre la existencia de valores pendientes de pago.

2. Los derechos adquiridos del contrato colectivo vigente a esa fecha, están reconocidos en las Resoluciones 879 y 880 por el Consejo Superior y Ex/ Comisión Interventora del IESS
3. La fundamentación alegada por el recurrente, del artículo 18 de la Constitución Política del Estado  vigente a esas  fechas   , que garantiza los derechos consagrados en la Carta Suprema, como directa e inmediatamente aplicables ante cualquier Juez o Tribunal o autoridad, y en especial, por la supremacía de las normas Constitucionales alegadas en la controversia, nos permiten concluir la validez procesal de la causa en materia a los derechos económicos y sociales.

4. El recurrente a lo largo del proceso, ha hecho valer sus derechos económicos en esta instancia, consiguiendo, que el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, acepte parcialmente la demanda, que declara en estricto derecho, la ilegalidad de los actos administrativos y la orden del pago correspondiente en favor del recurrente, previo el cálculo pericial respectivo, sin lugar a indemnización de daños y perjuicios por falta de prueba contra la parte demandada.

Todo lo actuado, sin perjuicio al recurso de casación u otro que pueda instaurar el demandado que mercería   complementar  mi análisis   o monitoreo  de esta sentencia

Observaciones de fondo 

Con la nueva legislación del IESS, la admisibilidad jurídica, para que los trabajadores del IESS  puedan ejercer  sus derechos de la contratación  colectiva que nunca fue  liquidada  ,como es el caso de los actuales ex trabajadores en  medidas de  hecho en el Edificio Zarzuela  y los reclamos  contenciosos administrativos iniciados por   profesionales del derecho  en favor de   ex trabajadores  aglutinados en  el PREJUBIESS  de Pichincha o  de  Guayaquil  , constituye un derecho innegable, por las violaciones constitucionales, legales y de contratación colectiva, incurridas por el Consejo Superior del IESS y Comisión Interventora, pero para que cause efectos jurídicos en la Actual Administración del IESS,  se necesita de dictámenes judiciales en firme o una Reforma legal en ese sentido, a cargo del Congreso Nacional   hoy Asamblea Nacional  que puede ser alegada con fundamento  o en  base a la Sentencia; Dictada por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo No. 3, con sede en Cuenca, dentro del Juicio Contencioso Administrativo No. 176.2001, propuesto por Germán Patricio Moreno Briones en contra del IESS que acepta parcialmente la demanda y declara ilegales los actos Administrativos del IESS.

 

Nota final: Si  algún profesional del derecho quiera citar este estudio de caso tiene que hacerlo citando la fuente, en especial teniendo en cuenta   las fechas   de vigencia   de  la normativa  analizada  en el  2005.

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